von Philipp Wälchli » Fr 17. Dez 2004, 17:16
Es ist immer wieder erstaunlich, was eine kleine Bemerkung auslösen kann. Eigentlich geht es ja in diesem Diskussionsfaden um das Problem der Zusammensetzung der 16 Sitze des Vermittlungsausschusses, die vom Bundestag besetzt werden. Allerdings scheinen einige hier vor allem daran interessiert zu sein, meiner Wenigkeit völlig unmassgebliche Anregung zu einer denkbaren Reform der Verfassungsgerichtsbarkeit, die im übrigen sehr allgemein gehalten war und nicht auf die konkrete Ausgestaltung einging, mit allen möglichen und vor allem unmöglichen Argumenten zu zerzausen. Wirklich substantielle Gegenargumente habe ich bisher keine gefunden. Und sogar wenn man davon ausgeht, dass die angeregte Veränderung am Ende nichts Wesentliches bewirke, ist das allein noch kein Grund, etwas nicht zu tun, wofür es immerhin triftige Gründe gibt. Verschiedene internationale Konventionen stipulieren direkt oder zumindest indirekt die Einrichtung mindestens einer zweiten richterlichen Instanz. Die Bestimmungen sind verstreut, es ist hier nicht die Gelegenheit, diese alle aufzulisten. Ferner haben verschiedene internationale bzw. supranationale Gerichte inzwischen zweite Instanzen bekommen. Weiter haben verschiedene Länder ihren Instanzenzug ausgebaut, so z. B. auch die Schweiz in den letzten Jahren. Das Bundesgericht ist heute fast nirgends mehr einzige Instanz, sondern überall Oberinstanz. Zudem sind nach wie vor die traditionellen ausserordentlichen Rechtsmittel zulässig, die es schon immer gab. Ein Endurteil kann also nach wie vor z. B. mit Beschwerde beim ausserordentlichen Kassationshof angefochten werden. Das Gestz über das Bundesverfassungsgericht sieht solches mit keiner Silbe vor. Der Trend geht nun einmal immer mehr in Richtung zweiter gerichtlicher Instanzen, und daran muss sich auch Deutschland messen lassen. Der Vergleich mit den USA oder den Ländern des angelsächsischen Rechtsbereiches hinkt überdies gewaltig, da das Rechtswesen dort deutlich anders aufgebaut ist und da, vor allem, der Instanzenzug und die Zahl ordentlicher und ausserordentlicher Rechtsmittel durchaus grosszügig ist. Schliesslich dürfte auch einmal das Vieraugenprinzip angeführt werden: Es gilt allgemein im Rechts- und Wirtschaftsleben als anerkannt, dass ein Vorgang, der von zwei Personen überprüft wurde, bis zum Nachweis des Gegenteils als einwandfrei gilt. Man könnte es auch das Prinzip der doppelten Begutachtung nennen. Im Grunde ist der Grundsatz einer zweiten gerichtlichen Instanz nichts weiter als eine Anwendung des Vieraugenprinzips im Grossen. Zumindest grobe Schnitzer oder Verfahrensfehler solle eine zweite Instanz sine ira et studio in einem Nachprüfungsverfahren ausbügeln können; und gewiss wäre es auch der sogenannten Akzeptanz eines Urteils nicht abträglich, wenn es von einer zweiten unabhängigen Instanz bestätigt würde, statt dass es von einer einzigen quasi orakelhaft oder in der Art einer Kathedralentscheidung verkündet wird. Im übrigen sollte man mit der Verwendung von Begriffen vorsichtig sein. Zum Beispiel hat Demokratie nichts mit Rechtsstaat zu tun. Rechtsstaaten brauchen keine ausgeprägten Demokratien zu sein. Rechtsstaat ist ein Begriff, der sich juristisch-institutionell definiert, Demokratie ist ein politischer Begriff, der inhaltlich sehr verschieden gefüllt werden kann. Weiter möchte ich allerdings nun nicht mehr auf die teilweise stark überzogene Kritik eingehen. Zum Urteil des BVG nunmehr einige Bemerkungen nach gründlicher Lektüre desselben: Der Leitsatz scheint beim unbefangenen Lesen zunächst einmal darauf hinzudeuten, dass im Zweifelsfall die proportionale Vertretung vor dem Mehrheitserhalt geht. Das erscheint nicht uneinsichtig, geht man davon aus, dass das Grundgesetz eine proportionale Vertretung in den Ausschüssen verlangt. Ich habe immer gesagt, dass es für diese Interpretation gute Gründe gebe, dass es aber fraglich sei, ob diese auch zwingend und ausschliesslich seien. Erstaunlicherweise geht dann aber das eigentliche Urteil des Gerichts nicht in diese Richtung. Die Mehrheit des Senats und auch das erste Sondervotum schliessen nicht einfach aus, dass bei dieser Konstellation keine Mehrheit in der Abordnung des Bundestages im Vermittlungsausschuss entstehen dürfe. Sie argumentieren auch nicht mit dem Grundsatz proportionaler Vertretung, sondern mit dem anerkannten Grundsatz der Spiegelbildlichkeit. Das ist keine Haarspalterei, sondern ein Unterschied: Geht man davon aus, das GG verlange proportionale Vertretung, so müsste konsequenterweise die unvermeidliche Verzerrung der Proportionalität minimiert werden. Dann ergäbe sich bei der gegenwärtigen Zusammensetzung des Bundestages allerdings zwingend ein 8:8-Verhältnis zwischen Regierung un Opposition. Spiegelbildlichkeit, wie sie im Urteil und in den Sondervoten nochmals ausgeführt wird, geht aber in eine andere Richtung: Ausschüsse bzw. Abordnungen sollen ein Abbild des Bundestages bieten. Das schliesst zwar auch Proportionalität ein, aber auch tendentiell den Erhalt der nun einmal gegebenen Mehrheitsverhältnisse. An diesem Punkt hätte das Gericht vielleicht sagen können, wie nun im konkreten Fall zu gewichten sei, lasse sich aus dem GG nicht eindeutig ableiten und sei daher eine politische Frage, die der BT entscheiden müsse. Es hätte sich dann für unzuständig erklären bzw. auf die Feststellung einer Verfassungswidrigkeit verzichten können. Das hat es nicht getan. Nun fällt es aber zumindest mir nicht so ganz leicht zu verstehen, was das Gericht denn nun konkret eigentlich entschieden hat. Der Beschluss des Bundestages wird ja nicht per se oder grundsätzlich aufgehoben, sondern muss nur vom Bundestag erneut geprüft und neu gefasst werden. Allgemein kann man wohl sagen, dass es drei Gründe gibt, warum das GG verletzt sein kann: 1. Es liegt ein materieller Verstoss vor, d. h. der Inhalt eines Entscheides verstösst gegen zwingendes materielles Verfassungsrecht. 2. Es liegt ein Formfehler vor, z. B. ein Beschluss eines unzuständigen Organes, ein Fehlerhaftes Vorgehen o. dgl. 3. Weder das Ergebnis (materiell) noch das Vorgehen des Organes (formell) ist falsch, aber das formell und materiell gewählte Ausübungsprozedere verstöss aus andern Gründen gegen das Verfassungsrecht. Nun sagt das Urteil nicht, dass die gegenwärtige Zusammensetzung materiell gegen das GG verstosse. Das Gericht spricht von der Möglichkeit, ein schonenderes Verfahren zu wählen, die der Bundestag bzw. dessen Mehrheit unterlassen habe zu prüfen. Ja, das Urteil sagt noch nicht einmal, dass bei der konkreten knappen Mehrheit im BT das Prinzip des Mehrheitserhaltes dem Proportionalitätsprinzip zu weichen habe. Das Gericht sagt auch nicht, dass das gewählte Verfahren aus irgendeinem Grunde als Verfahren, unbesehen des Ergebnisses, verfassungswidrig sei. Es erscheint zumindest diskutabel, ein Verfahren, das Sitze vorab zuteilt, als Wahlverfahren für inakzeptabel zu halten. Das Gericht schliesst dies jedoch nicht explizit; das zweite Sondervotum versteigt sich sogar zu der Behauptung (die ihrerseits diskutabel ist), allein das Ergebnis eines Verfahrens zähle und nicht das Verfahren an sich (was so manche Schulkinder freuen wird, die zwar eine Rechnung zufällig richtig gelöst haben, aber mit einem falschen Lösungsweg). Somit kann also eigentlich nur noch ein formeller Verstoss im Vorgehen des Bundestages bei der Beschlussfassung vorliegen; in der Tat bemängelt die Mehrheit des Senats, dass der Bundestag nicht ausreichend Alternativen und "schonendere" Möglichkeiten geprüft habe und nicht genug auf die Anträge der Opposition eingegangen sei. Wenn man dies zum Nennwert nehmen darf, dann heisst dies, dass der angefochtene Beschluss materiell durchaus zulässig ist. Wenn der Bundestag erneut beschlossen und eine ausführliche Debatte auch über die Anträge der Opposition geführt hat und wiederum zum gleichen Ergebnis kommt oder aber zu einem neuen Ergebnis, das aber wiederum dieselbe Sitzverteilung bewirkt, dann wäre dies also dann rechtens. Meine Unmassgeblichkeit fragt sich allerdings, ob dies nicht die Realität des politischen Prozesses verkennt, geht es doch in der Mehrheitsdemokratie letztlich darum, dass eben die Mehrheit ihre Vorstellungen beschliesst und die Minderheit leer ausgeht - bei aller Suche nach Konsens. Das Vorgehen, das dem Senat offenbar vorschwebt, hat wohl mehr mit einer Gerichtsverhandlung zu tun als mit einer Parlamentsdebatte. Immerhin erscheint es aber auch klar, dass bei so wichtigen Fragen wie der Vertretung, auf die ein verfassungsrechtlicher Anspruch besteht, die Mehrheit nicht einfach willkürlich vorgehen darf, insofern erscheint mir das Urteil mit dieser Begründung haarscharf haltbar. Allerdings fragt es sich, welches Verfahren und welche Sitzverteilung denn schonender sei als 9:7. Sofern der Mehrheitserhalt zulässig ist, ist mir keine geringere Mehrheit bei 16 Sitzen bekannt als eine von 9 zu 7. Hier legt immerhin das zweite Sondervotum den Finger auf eine wunde Stelle. Ich meinerseits finde ausserdem, dass die Leitsätze vom eigentlichen Urteil und seiner Begründung dann doch erheblich abweichen. Nach meiner Beurteilung wäre dies ein Punkt, der mit dem hierzulande sogenannten ausserordentlichen Rechtsmittel der Erläuterung anzufechten wäre: Das Gericht müste klarstellen, wie sich nun seine Leitsätze und sein materielles Urteil miteinander vertragen. Ebenfalls Gegenstand einer Erläuterung sein könnte die Frage, welche schonendere Sitzverteilung neben 9:7 es bei (zulässigem) Mehrheitserhalt geben könnte. Insgesamt dürfte dieses Urteil also wohl eher verunklärend als klärend wirken. Aber doch muss zur Ehrenrettung des Gerichts noch etwas gesagt werden, was insbesondere angesichts der vorausgehenden Diskussionen in diesem Forum massgeblich erscheint: Einige Disputanten haben von Angang an ganz klar zu wissen vermeint, was nun aus dem GG folge. Ich habe mich immer zu der Position bekannt, dass in guten Treuen Argumente für beiderlei Auslegung zu finden seien, von denen die einen nicht so eindeutig besser seien als die andern. Das Gericht ist NICHT dieser Haltung erlegen, ins GG etwas hineinzudeuten, was so offensichtlich und eindeutig nicht daraus hervorgeht, wie andere es in diesem Forum immer behaupten wollten. Das Gericht hat immerhin eine ganze Reihe verschiedener Überlegungen angestellt und sich nicht auf eine scheinklare Position festgelegt. Das mag den etwas unklaren und "swchwächlichen" Entscheid erklären und zumindest teilweise auch entschuldigen. Damit hat das Gericht aber einer ganzen Reihe von Disputanten dieses Diskussionsfadens eine erhebliche Menge Differenziertheit voraus.
Es ist immer wieder erstaunlich, was eine kleine Bemerkung auslösen kann. Eigentlich geht es ja in diesem Diskussionsfaden um das Problem der Zusammensetzung der 16 Sitze des Vermittlungsausschusses, die vom Bundestag besetzt werden. Allerdings scheinen einige hier vor allem daran interessiert zu sein, meiner Wenigkeit völlig unmassgebliche Anregung zu einer denkbaren Reform der Verfassungsgerichtsbarkeit, die im übrigen sehr allgemein gehalten war und nicht auf die konkrete Ausgestaltung einging, mit allen möglichen und vor allem unmöglichen Argumenten zu zerzausen. Wirklich substantielle Gegenargumente habe ich bisher keine gefunden. Und sogar wenn man davon ausgeht, dass die angeregte Veränderung am Ende nichts Wesentliches bewirke, ist das allein noch kein Grund, etwas nicht zu tun, wofür es immerhin triftige Gründe gibt. Verschiedene internationale Konventionen stipulieren direkt oder zumindest indirekt die Einrichtung mindestens einer zweiten richterlichen Instanz. Die Bestimmungen sind verstreut, es ist hier nicht die Gelegenheit, diese alle aufzulisten. Ferner haben verschiedene internationale bzw. supranationale Gerichte inzwischen zweite Instanzen bekommen. Weiter haben verschiedene Länder ihren Instanzenzug ausgebaut, so z. B. auch die Schweiz in den letzten Jahren. Das Bundesgericht ist heute fast nirgends mehr einzige Instanz, sondern überall Oberinstanz. Zudem sind nach wie vor die traditionellen ausserordentlichen Rechtsmittel zulässig, die es schon immer gab. Ein Endurteil kann also nach wie vor z. B. mit Beschwerde beim ausserordentlichen Kassationshof angefochten werden. Das Gestz über das Bundesverfassungsgericht sieht solches mit keiner Silbe vor. Der Trend geht nun einmal immer mehr in Richtung zweiter gerichtlicher Instanzen, und daran muss sich auch Deutschland messen lassen. Der Vergleich mit den USA oder den Ländern des angelsächsischen Rechtsbereiches hinkt überdies gewaltig, da das Rechtswesen dort deutlich anders aufgebaut ist und da, vor allem, der Instanzenzug und die Zahl ordentlicher und ausserordentlicher Rechtsmittel durchaus grosszügig ist. Schliesslich dürfte auch einmal das Vieraugenprinzip angeführt werden: Es gilt allgemein im Rechts- und Wirtschaftsleben als anerkannt, dass ein Vorgang, der von zwei Personen überprüft wurde, bis zum Nachweis des Gegenteils als einwandfrei gilt. Man könnte es auch das Prinzip der doppelten Begutachtung nennen. Im Grunde ist der Grundsatz einer zweiten gerichtlichen Instanz nichts weiter als eine Anwendung des Vieraugenprinzips im Grossen. Zumindest grobe Schnitzer oder Verfahrensfehler solle eine zweite Instanz sine ira et studio in einem Nachprüfungsverfahren ausbügeln können; und gewiss wäre es auch der sogenannten Akzeptanz eines Urteils nicht abträglich, wenn es von einer zweiten unabhängigen Instanz bestätigt würde, statt dass es von einer einzigen quasi orakelhaft oder in der Art einer Kathedralentscheidung verkündet wird. Im übrigen sollte man mit der Verwendung von Begriffen vorsichtig sein. Zum Beispiel hat Demokratie nichts mit Rechtsstaat zu tun. Rechtsstaaten brauchen keine ausgeprägten Demokratien zu sein. Rechtsstaat ist ein Begriff, der sich juristisch-institutionell definiert, Demokratie ist ein politischer Begriff, der inhaltlich sehr verschieden gefüllt werden kann. Weiter möchte ich allerdings nun nicht mehr auf die teilweise stark überzogene Kritik eingehen. Zum Urteil des BVG nunmehr einige Bemerkungen nach gründlicher Lektüre desselben: Der Leitsatz scheint beim unbefangenen Lesen zunächst einmal darauf hinzudeuten, dass im Zweifelsfall die proportionale Vertretung vor dem Mehrheitserhalt geht. Das erscheint nicht uneinsichtig, geht man davon aus, dass das Grundgesetz eine proportionale Vertretung in den Ausschüssen verlangt. Ich habe immer gesagt, dass es für diese Interpretation gute Gründe gebe, dass es aber fraglich sei, ob diese auch zwingend und ausschliesslich seien. Erstaunlicherweise geht dann aber das eigentliche Urteil des Gerichts nicht in diese Richtung. Die Mehrheit des Senats und auch das erste Sondervotum schliessen nicht einfach aus, dass bei dieser Konstellation keine Mehrheit in der Abordnung des Bundestages im Vermittlungsausschuss entstehen dürfe. Sie argumentieren auch nicht mit dem Grundsatz proportionaler Vertretung, sondern mit dem anerkannten Grundsatz der Spiegelbildlichkeit. Das ist keine Haarspalterei, sondern ein Unterschied: Geht man davon aus, das GG verlange proportionale Vertretung, so müsste konsequenterweise die unvermeidliche Verzerrung der Proportionalität minimiert werden. Dann ergäbe sich bei der gegenwärtigen Zusammensetzung des Bundestages allerdings zwingend ein 8:8-Verhältnis zwischen Regierung un Opposition. Spiegelbildlichkeit, wie sie im Urteil und in den Sondervoten nochmals ausgeführt wird, geht aber in eine andere Richtung: Ausschüsse bzw. Abordnungen sollen ein Abbild des Bundestages bieten. Das schliesst zwar auch Proportionalität ein, aber auch tendentiell den Erhalt der nun einmal gegebenen Mehrheitsverhältnisse. An diesem Punkt hätte das Gericht vielleicht sagen können, wie nun im konkreten Fall zu gewichten sei, lasse sich aus dem GG nicht eindeutig ableiten und sei daher eine politische Frage, die der BT entscheiden müsse. Es hätte sich dann für unzuständig erklären bzw. auf die Feststellung einer Verfassungswidrigkeit verzichten können. Das hat es nicht getan. Nun fällt es aber zumindest mir nicht so ganz leicht zu verstehen, was das Gericht denn nun konkret eigentlich entschieden hat. Der Beschluss des Bundestages wird ja nicht per se oder grundsätzlich aufgehoben, sondern muss nur vom Bundestag erneut geprüft und neu gefasst werden. Allgemein kann man wohl sagen, dass es drei Gründe gibt, warum das GG verletzt sein kann: 1. Es liegt ein materieller Verstoss vor, d. h. der Inhalt eines Entscheides verstösst gegen zwingendes materielles Verfassungsrecht. 2. Es liegt ein Formfehler vor, z. B. ein Beschluss eines unzuständigen Organes, ein Fehlerhaftes Vorgehen o. dgl. 3. Weder das Ergebnis (materiell) noch das Vorgehen des Organes (formell) ist falsch, aber das formell und materiell gewählte Ausübungsprozedere verstöss aus andern Gründen gegen das Verfassungsrecht. Nun sagt das Urteil nicht, dass die gegenwärtige Zusammensetzung materiell gegen das GG verstosse. Das Gericht spricht von der Möglichkeit, ein schonenderes Verfahren zu wählen, die der Bundestag bzw. dessen Mehrheit unterlassen habe zu prüfen. Ja, das Urteil sagt noch nicht einmal, dass bei der konkreten knappen Mehrheit im BT das Prinzip des Mehrheitserhaltes dem Proportionalitätsprinzip zu weichen habe. Das Gericht sagt auch nicht, dass das gewählte Verfahren aus irgendeinem Grunde als Verfahren, unbesehen des Ergebnisses, verfassungswidrig sei. Es erscheint zumindest diskutabel, ein Verfahren, das Sitze vorab zuteilt, als Wahlverfahren für inakzeptabel zu halten. Das Gericht schliesst dies jedoch nicht explizit; das zweite Sondervotum versteigt sich sogar zu der Behauptung (die ihrerseits diskutabel ist), allein das Ergebnis eines Verfahrens zähle und nicht das Verfahren an sich (was so manche Schulkinder freuen wird, die zwar eine Rechnung zufällig richtig gelöst haben, aber mit einem falschen Lösungsweg). Somit kann also eigentlich nur noch ein formeller Verstoss im Vorgehen des Bundestages bei der Beschlussfassung vorliegen; in der Tat bemängelt die Mehrheit des Senats, dass der Bundestag nicht ausreichend Alternativen und "schonendere" Möglichkeiten geprüft habe und nicht genug auf die Anträge der Opposition eingegangen sei. Wenn man dies zum Nennwert nehmen darf, dann heisst dies, dass der angefochtene Beschluss materiell durchaus zulässig ist. Wenn der Bundestag erneut beschlossen und eine ausführliche Debatte auch über die Anträge der Opposition geführt hat und wiederum zum gleichen Ergebnis kommt oder aber zu einem neuen Ergebnis, das aber wiederum dieselbe Sitzverteilung bewirkt, dann wäre dies also dann rechtens. Meine Unmassgeblichkeit fragt sich allerdings, ob dies nicht die Realität des politischen Prozesses verkennt, geht es doch in der Mehrheitsdemokratie letztlich darum, dass eben die Mehrheit ihre Vorstellungen beschliesst und die Minderheit leer ausgeht - bei aller Suche nach Konsens. Das Vorgehen, das dem Senat offenbar vorschwebt, hat wohl mehr mit einer Gerichtsverhandlung zu tun als mit einer Parlamentsdebatte. Immerhin erscheint es aber auch klar, dass bei so wichtigen Fragen wie der Vertretung, auf die ein verfassungsrechtlicher Anspruch besteht, die Mehrheit nicht einfach willkürlich vorgehen darf, insofern erscheint mir das Urteil mit dieser Begründung haarscharf haltbar. Allerdings fragt es sich, welches Verfahren und welche Sitzverteilung denn schonender sei als 9:7. Sofern der Mehrheitserhalt zulässig ist, ist mir keine geringere Mehrheit bei 16 Sitzen bekannt als eine von 9 zu 7. Hier legt immerhin das zweite Sondervotum den Finger auf eine wunde Stelle. Ich meinerseits finde ausserdem, dass die Leitsätze vom eigentlichen Urteil und seiner Begründung dann doch erheblich abweichen. Nach meiner Beurteilung wäre dies ein Punkt, der mit dem hierzulande sogenannten ausserordentlichen Rechtsmittel der Erläuterung anzufechten wäre: Das Gericht müste klarstellen, wie sich nun seine Leitsätze und sein materielles Urteil miteinander vertragen. Ebenfalls Gegenstand einer Erläuterung sein könnte die Frage, welche schonendere Sitzverteilung neben 9:7 es bei (zulässigem) Mehrheitserhalt geben könnte. Insgesamt dürfte dieses Urteil also wohl eher verunklärend als klärend wirken. Aber doch muss zur Ehrenrettung des Gerichts noch etwas gesagt werden, was insbesondere angesichts der vorausgehenden Diskussionen in diesem Forum massgeblich erscheint: Einige Disputanten haben von Angang an ganz klar zu wissen vermeint, was nun aus dem GG folge. Ich habe mich immer zu der Position bekannt, dass in guten Treuen Argumente für beiderlei Auslegung zu finden seien, von denen die einen nicht so eindeutig besser seien als die andern. Das Gericht ist NICHT dieser Haltung erlegen, ins GG etwas hineinzudeuten, was so offensichtlich und eindeutig nicht daraus hervorgeht, wie andere es in diesem Forum immer behaupten wollten. Das Gericht hat immerhin eine ganze Reihe verschiedener Überlegungen angestellt und sich nicht auf eine scheinklare Position festgelegt. Das mag den etwas unklaren und "swchwächlichen" Entscheid erklären und zumindest teilweise auch entschuldigen. Damit hat das Gericht aber einer ganzen Reihe von Disputanten dieses Diskussionsfadens eine erhebliche Menge Differenziertheit voraus.